【宁波非诉律师】PPP项目流程法律分析

【宁波非诉律师】PPP项目流程法律分析

关键词：PPP项目；

一、PPP是什么

PPP即Public-Private Partnership，政府和社会资本合作模式,是在基础设施及公共服务等领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”或必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 

二、PPP的流程

    在财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》中，将PPP项目的流程分为了五阶段共十九个步骤。

    （一）项目识别阶段

在项目识别阶段，主要分为项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四个步骤。

PPP项目由政府发起为主、社会资本发起为辅，一般由财政部门向交通、住建等部门行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目，也可以由社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

    项目筛选一般按照“确定备选项目——制定年度和中期开发计划——项目发起方提交资料”的步骤进行，若是新建改建项目需要提交可行性研究报告、产出说明、初步实施方案等文件，若是存量项目则需要提交存量公共资产的历史资料、产出说明、初步实施方案等文件。

    物有所值评价和财政承受能力论证一般由咨询公司对项目进行评测并出具相关的报告。物有所值评价分为定性评价和定量评价，前者着眼于项目实行PPP模式能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，后者则看PPP模式是否降低项目全生命周期成本。财政承受能力论证则要求每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例，意在控制地方政府的负债。财政承受能力论证同样需要咨询公司出示财政承受能力论证方案，当前的实践中该“一定比例”一般为“政府当年财政收入的10%”。

    （二）项目准备阶段

进入项目准备阶段后，首先要组建管理架构，县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作；政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管框架、采购方式选择等内容进行介绍。

最后由财政部门（政府和社会资本合作中心）对该项PPP项目进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

    （三）项目采购阶段
　　 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。 PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商以及政府采购监督管理部门认定的其他方式竞争，实践中竞争性磋商的频率要高于竞争性谈判。

资格预审主要是为了进行市场测试，验证项目是否具有足够吸引力，实现充分竞争。资格预审的条件主要为资质、项目经验、财务等方面的客观条件，条件设置既需要满足项目基本需求，实施机构的特殊要求，同时也要考虑潜在投资人的实际情况。资格预审条件要求过高，可能导致符合要求的社会资本数量不足，无法实现充分竞争;条件要求过低，可能难以满足项目需求。
    资格预审通过后，根据相关规定进行采购文件编制、响应文件评审，随后进入谈判和合同签署阶段。设计合同时要明确项目的采购边界条件，主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等。政府应在设置边界条件时充分考虑社会资本的利益，为其留下合理利润空间，这样才能更好地保障项目顺利落地，如设置过低的限价或不设置调价机制，会极大削弱了项目的吸引力。在项目实施中，还有一些条件是可以灵活调整的。社会资本在谈判和设计合同的时候要注意尽量详细，对于以后可能会有的需求如资产证券化之类要现在合同中留好口子，方便日后计划的顺利进行。
    （四）项目执行阶段
　　项目执行是PPP项目运作成功的关键，因为PPP项目前期的几个阶段阶段可能只需要几个月的时间就可以完成，而PPP项目的执行阶段通常需要20～30年的时间，这才是PPP项目开始实施并产生效益的关键阶段。

实践中大多数的PPP项目都会设立相应的项目公司，由项目公司出面向第三方融资，政府约定通过政府的国有企业、平台公司等给予流动性支持或者增信。项目实施机构根据项目合同约定，监督项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。项目执行阶段还需要制定定期评估机制，按照《操作指南》，每3～5年需要进行一次中期评估。

项目执行阶段需要关注的问题主要是强化政府和社会资本的履约管理能力良好的履约管理能力意味着，一方面政府对于项目公司的履约具有监管意识和监管能力，因为PPP项目大多提供的是公共产品，为了保障公众利益，需要政府对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管;另一方面是指政府自身有合同履约意识和能力，其中最核心的是政府的付费能力。
    （五）项目移交阶段
　　项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价，其中最关键的环节是性能测试。
　　项目实施机构或政府指定的其他机构特许经营合同快到期之时应组建项目移交工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

三、PPP模式的风险

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。PPP模式是一种新型的项目融资模式，可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率、降低风险，在一定程度上保证民营资本资本“有利可图”。社会资本永远是趋利的，其投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的项目是吸引不到社会资本的投入的。而采取PPP模式，除了“使用者付费”外，政府可以给予社会资本相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策提高社会资本的积极性，PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高了服务质量。

但是PPP模式并不是完美无缺的，其对社会资本的资金要求较严、准入门槛高，同时PPP模式下管理结构复杂、风险分担机制难以确定。比如曾经声势浩大的杭州湾跨海大桥PPP项目的推进到了最后却黯然落幕，开通之初大桥实际客流量与预期客流量的落差之大已经对该项目打击巨大，高铁的开通、附近跨海高速、铁路大桥的建成或计划开建无一不使得杭州湾跨海大桥的运营雪上加霜，最后只能通过政府回购的手段收尾。

再往前，国家体育馆“鸟巢”是我国第一个采用PPP模式的公益性项目，为我国基础设施投融资领域探索了一条新的道路，开拓了广阔的投融资空间，但由于该项目建造期间只考虑了有利于建设速度型和对奥运会的服务性以至于对赛后的市场化运营未作出合理的规划和相应的风险控制，最终导致重大失误，成为了PPP项目的“失败案例”。

PPP融资项目发展的如火如荼，社会资本的进入不仅解决了政府资金和负债的问题，更使得先进的管理经验和高质量的服务。在我国，PPP是一种新生事物，无论是政府还是社会资本都普遍缺乏经验，在发展PPP模式的同时要不断积累成功的经验和失败的教训，为今后PPP项目的实践做出指导。

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徐汇文 合伙人律师

海事海商 国际贸易 涉外纠纷

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