《燃油公约》在我国适用的若干问题探析

《燃油公约》在我国适用的若干问题探析

作者：余妙宏

 

 

摘要：船舶燃油污染是海洋环境污染损害的重要表现形式，为保证对船舶燃油污染损害及时得到合理的赔偿，我国已加入《燃油公约》。研究并明确该公约的适用范围，该公约的主要内容以及该公约下强制保险及《燃油证书》等问题，分析并明确公约在我国的适用以及强制保险的数额两个问题，具有十分迫切的理论与现实的意义。

关键词：燃油污染；燃油公约；燃油证书

 

海洋经济在我国的国民经济中占有非常重要的地位，而海洋环境污染却是海洋经济发展的重大威胁。在海洋环境污染中，船舶是最重的污染源之一，包括船载货油、船舶燃油以及船载有毒有害物质直接或间接的引入海洋带来的环境污染损害。

随着海洋经济以及航运市场的发展，海上活动的船舶数量的迅猛增加，事故船舶的燃油泄漏将不可完全避免，船舶燃油污染损害是船舶污染损害的重要表现形式。为保证对船舶燃料油泄漏造成的污染损害及时得到合理的赔偿，我国政府已于 2008年11月17日批准加入了《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称为《燃油公约》），该公约于2009年3月9日正式对我国生效。中华人民共和国海事局于2008年12月31日下发了《关于实施<2001年国际燃油污染损害民事责任公约>的通知》（海船舶[2008]623号），以下发通知的方式告知各直属海事局以及各船公司，该公约已对我国生效，并要求各单位与部门按照通知之规定遵照执行。

本文着重研究分析《燃油公约》在我国实施后的燃油污染损害赔偿问题：

一、公约的适用及主要机制

（一）《燃油公约》从以下几个方面明确并限制了公约的适用范围：

国际公约的适用范围即公约本身所规定的适用对象，包括适用主体、适用地域、适用的事项，往往由公约条款加以规定。下面依据公约的规定予以阐述分析：

1．地域。《燃油公约》适用于缔约国的领土，包括领海和缔约国按照国际法确定的专属经济区，如果没有建立专属经济区，则由缔约国按照国际法确立的在该国领海外并与之毗邻的、从其领海宽度基线测量向外延伸不超过200海里的区域。

《燃油公约》也适用于为防止或尽量减少燃油损害而在任何地方采取的预防措施。

2．船舶。《燃油公约》适用于任何海船和任何类型的海上航行器。但不适用于军舰、海军辅助船舶或由国家所有或经营并在当时仅用于政府非商业服务的其他船舶，除非缔约国决定该公约适用于这些船舶。

由于各类船舶都需要燃油，因此公约适用范围自然扩大到所有的船舶。船舶适用范围的扩大将增加船东的负担。同时作为政府管理部门，其履约的管理负担也将大大加重。

3．燃油。《燃油公约》适用于“燃油”，是指用于或拟用于船舶运行或推进的包括润滑油在内的任何烃类矿物油，以及此类油的任何残余物。燃油不仅包括船舶主机燃烧的燃油而且还包括维持船舶机器设备正常运转的润滑油等一切烃类矿物油以及前述烃类油经过利用丧失使用价值后的废油和污水油。

可见，船舶动力设备使用的燃油、润滑油，及其使用过程中因净化分离、自然渗漏等环节产生的残余物导致的污染损害都适用该《燃油公约》。

4．损害。《燃油公约》适用于由任何地点发生的船舶燃油逸出或排放引起的污染在该船之外造成的损失或损害，包括预防措施的费用和由预防措施造成的进一步损失或损害；但是对环境损害的赔偿（不包括此种损害的利润损失在内），应限于实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。

但本公约不适用于《1992年国际油污损害民事责任公约》（以下简称《民事责任公约》）中规定的污染损害，无论根据该公约是否应对其作出赔偿。

（二）公约的主要机制

《燃油公约》主要从以下几个方面构建了燃油污染损害赔偿制度：

1．责任主体。船舶所有人应对污染损害负责，这一规定表明，船舶燃油污染损害的赔偿，只能向船舶所有人提出。《燃油公约》第3条第1款规定，“船舶所有人的责任，除第3和4款规定外，事故发生时的船舶所有人应对由船上或源自船舶的任何燃油造成的污染损害负责，但如某一事故系由具有同一起源的系列事件构成，则该责任应由从此系列事件的首次事件发生时的船舶所有人承担责任。”

同时《燃油公约》第1条第3款对“船舶所有人”进行了定义，规定“船舶所有人”包括船舶登记所有人、光船租船人、船舶经营人和管理人。可见，针对某一具体的污染事故可以起诉以上各方中的一个、几个或全部。《燃油公约》把可索赔的对象范围予以了扩大，责任归属更加宽泛且趋于严格，符合当前海事安全管理对船舶所有人、管理人、经营人等安全链的全面责任要求，对于促进各方落实安全管理责任共同保障船舶安全和防治污染具有积极意义。

当污染事故涉及两艘或以上船舶时，各船舶的所有人，应对无法合理分开的损害负连带责任。在这种情况下，可以起诉涉及污染事故的各船舶所有人。

另外，根据第7条“强制保险或经济担保”，对于1000总吨以上的船舶因为参加了强制保险，受害人还可以直接起诉船舶污染损害保险人。

2．责任基础。依据《燃油公约》第3条的规定，船舶所有人应对其船舶所造成的污染损害承担严格责任，也就是说，只要造成了船舶燃油污染损害，除非存在法定的免责事由外，船舶所有人都要承担赔偿责任，而不管其是否存在过错。

依据《燃油公约》第3条3款4款的规定，法定免责事项包括：（1）由战争、敌对、内战、暴乱行为或异常、不可避免和不可抗拒性质的自然现象所引起的损害；（2）完全是由于第三方故意造成损害的行为或不作为所引起的损害；（3）完全是由于负责维护灯标或其它助航设施的任何政府或其他当局在履行该职责时的疏忽或其它错误行为所引起的损害。对于上述三项法定免责事项，船舶所有人负有举证责任。另外，如果船舶所有人能够证明，污染损害全部或部分是由于蒙受损害的人故意造成损害的行为或不作为或该人的疏忽所引起，则船舶所有人可全部或部分地免除该人所负的责任。

3．责任限制。《燃油公约》并没有规定自己单独的责任限制。对于船舶燃油污染是否另设责任限制，在起草过程中有两种观点：一种观点认为1976年海事赔偿责任限制公约所适用的限制性债权同燃油污染损害债权同属1976年公约的一个限额；一种观点认为燃油污染损害债权应单独设立限制，即是1976年公约的限额。

最终，《燃油公约》第6条“责任限制”规定，“本公约中的任何规定均不应影响船舶所有人或提供保险或其它经济担保的一个或多个人，根据诸如经修正的《1976年海事索赔责任限制公约》等任何适用的国家或国际机制，限制责任的权利。”它把责任限制与所涉国家适用于海事索赔责任的国内或国际制度相连。

另外，结合《燃油公约》第7条要求提供的保险或担保数额“等于适用的国家或国际限制机制规定的责任限制”的规定，公约似乎要在所有其他索赔的责任限制基金之外单独建立一个燃油赔偿责任限制基金。

二、燃油强制保险与燃油证书

《燃油公约》的上述内容主要通过强制保险制度，即要求船舶必须取得《燃油证书》以落实实施的。

（一）燃油强制保险

根据《燃油公约》第7条“强制保险或经济担保”11及12款款的规定，“缔约国不得允许本条适用的悬挂其国旗的任何船舶在任何时候从事营运。” “在本条规定之下，各缔约国须根据其国内法确保1000总吨及以上的船舶，无论在何处登记，在进入、驶离其领土内的某一港口或抵达、驶离其领海内的某一近海设施时，具有有效的第一款规定的保险或其他担保。”

从上述规定可知，在缔约国登记的船舶，船舶登记国负责签发符合国际公约要求的证书，对于不在缔约国登记的船舶，上述证书可由任何一个缔约国的有关当局签发。港口国有权检查该项船舶证书，以确保国际公约的实施。

但与《民事责任公约》要求载运2000吨以上货油的船舶进行强制保险不同，《燃油公约》以船舶总吨位为参照，要求1000 总吨以上的船舶进行强制保险并取得相应的证书。据统计，船舶总吨位与该船所载燃油的数量比约为10：1，即1000总吨的船舶装载燃油大约为100吨。

为履行公约规定的义务，中华人民共和国海事局《关于实施<2001年国际燃油污染损害民事责任公约>的通知》中要求，各级海事管理机构在办理国际航行船舶进口岸审批行政许可事项或沿海运输船舶进出港签证时，应要求船舶或者其代理提交缔约国主管机关签发的《燃油证书》复印件。未按规定持有《燃油证书》的船舶，海事管理机构应禁止其进出港或者过境停留。各级海事管理机构应在船舶现场检查中，有重点的检查船舶所持有的《燃油证书》的真实有效性。

（二）燃油证书

中华人民共和国海事局于2010年2月1日公布的《2010年度中国籍船舶油污损害民事责任保险人名单的通知》中，共有21家保险公司及保险协会获得了油污损害民事责任保险人资格认可，未获得保险人资格的保险人不得承保燃油强制保险。依据上述通知的要求，船舶及船公司应首先到油污损害民事责任保险人那里投保。海事局通知中已经明确，发现中国籍船舶所持《燃油证书》为未经海事局公布的中国籍船舶油污损害民事责任保险人承保的，有关证书一律收缴，并按相关规定处理。

随着《燃油公约》的生效，国内各家商业保险公司纷纷推出单独的燃油保险方案。但对于购买了P&I保赔险的船舶，由于已包含了燃油损害赔偿，因此不需要另外单独购买燃油险。对于未购买P&I保赔险的船舶，为了满足强制要求，拿到《担保证书》，可以单独购买燃油险。

在由保险人出具船舶燃油污染保险或其他财务保证后，船舶及船公司应持船舶防污文书申请书、保险或其他财务保证有效单据、船舶国籍证书复印件、委托书及其身份证明（委托代理人办理时），到船籍港直属海事管理机构办理《燃油证书》。
   有关《燃油证书》的取得及要求分以下三种情况：

1．1000 总吨以上的外国籍船舶。要求自2009年3月9日起必须持有缔约国主管机关或其授权机构签发的《燃油证书》后，才准进出中国港口。

2．适用于《民事责任公约》的船舶（即载运持久性油类的船舶）不需要持有上述《燃油证书》。也就是说持有《油污损害民事责任保险和其他财务保证证书》（以下简称《油污证书》）的船舶不必再申请《燃油证书》。

依据中华人民共和国海事局海船舶字［2000］15号《关于我国国际航线油船执行<1992年国际油污损害民事责任公约>的通知》，凡在中华人民共和国登记的、载运2000吨以上散装持久性油类的船舶（包括油驳和油囊等），必须按照《民事责任公约》的规定参加船舶油污保险或取得其他财务保证（如银行保证或国际基金出具的证明等），并办理和持有我国海事主管机关签发的《油污证书》后才准从事船舶的货油运输。

3．1000总吨以上的中国籍国际航行船舶以及1000总吨以上的沿海运输船舶。通知规定，应当分别在2009年3月9 日之前以及2009年7月1日之前持有直属海事局签发的《燃油证书》。

在目前，载运2000吨以下货油运输的船舶在船壳险之外，往往会投保专门的油污险或者保赔保险，各保险公司也出台了相应的船舶油污责任保险条款供船舶及船公司选择。但该保险并非属于强制保险，油污保险限额往往由保险人和被保险人在保险合同中另行作出约定。

三、公约实施的影响及应对

中华人民共和国海事局以下发“海船舶[2008]623号”通知的形式告知各直属海事局以及各船公司，《燃油公约》已对我国生效。另外，国务院制定的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》于2010年3月1日起生效实施。该《条例》依据《中华人民共和国海洋环境保护法》的相关规定，专设第七章“船舶污染事故损害赔偿”，制定了船舶强制油污保险和设立船舶油污基金的具体内容。

《燃油公约》对我国的生效，意味着占沿海进出港船舶总载重吨86%的非油轮船舶在《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例条例》颁布前已经提前实施了强制油污保险制度，使1000总吨以上的非油轮船舶的燃油污染的清污费和损害赔偿有了保障。

下面就公约实施中两方面的问题探讨明确如下：

（一）《燃油公约》在我国的法律适用

依据公约的上述规定，凡是在缔约国的领土范围内（包括领海和专属经济区）的非军事和非政府船舶，在任何地点发生的船舶燃油逸出或排放引起的污染造成的损失或损害都适用《燃油公约》。那么是否意味着我国的所有船舶（军事的和政府船舶除外）只要发生燃油污染都应当适用该公约？

这里涉及到一个国际条约的法律适用问题，也即国际公约是仅适用于具有涉外因素的船舶燃油污染案件，还是不区分船舶燃油污染案件有无涉外因素而一律适用？核心问题即我国参加的《燃油公约》是否可直接适用于纯国内燃油污染所致的损害赔偿案件？

我国在处理国际公约与国内法关系的问题上采取了国际公约优先原则，体现这一原则的条款皆见于相关法律的涉外篇中，比如《民法通则》第142条规定，“涉外民事关系的法律适用，依照本章的规定确定。中华人民共和国缔约或者参加的国际条约与中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的除外。”《海商法》第268条规定，“涉外关系的法律适用。中华人民共和国缔约或者参加的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的除外。”对于属于民商事性质的国际条约，条约优先适用原则附以限制性条件----涉外因素，有涉外因素的，适用上述原则，而没有涉外因素的，仍适用国内法。因此，具有涉外因素的船舶燃油污染民事赔偿案件应优先适用我国已经缔结或参加的国际公约，即适用《燃油公约》的规定，但是，不具有涉外因素的沿海运输船舶燃油污染案件的民事赔偿应适用国内法。

但依据中华人民共和国海事局下发的《关于实施<2001年国际燃油污染损害民事责任公约>的通知》的规定，似乎并没有把涉外因素作为适用《燃油公约》的前提条件来考虑。该通知中要求，“1000总吨以上的沿海运输船舶，必须在2009年7月1日之前持有直属海事局签发的《燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书》（以下简称《燃油证书》）”。这一条款的主旨并不明朗，它是在于明确1000 总吨以上的船舶都要依据公约的规定进行强制保险，不区分有涉外因素（外国籍或中国籍从事国际航行），还是无涉外因素（沿海运输船舶）？还是说通过由国务院主管部门以下发通知的方式以明确了该公约的适用范围，即《燃油公约》同样适用于纯国内燃油污染案件？

结合我国有关国际条约与国内法的关系的理论，并依据海事局的通知，笔者认为可以区分以下三种情况：1．凡具有涉外因素的船舶燃油污染案件应当适用《燃油公约》的规定，包括外国籍船舶以及中国籍国际航行船舶，其中1000 总吨以上的船舶应当依据公约的规定，持有缔约国主管机关或其授权机构签发的《燃油证书》；2．不具有涉外因素的，但属于是1000总吨以上的沿海运输船舶，也应当适用《燃油公约》的规定，并应当持有直属海事局签发的《燃油证书》；3．1000总吨以下的沿海运输船舶以及内河运输船舶，在发生燃油污染损害时，应当适用国内法，包括《海商法》、《民法通则》、《海洋环境保护法》以及《防止船舶污染海域管理条例》等规定。

燃油污染案件适用《燃油公约》与适用我国的国内法，二者在责任主体、责任基础以及责任限制等问题上都存在着区别。

（二）强制保险的数额问题

１．燃油强制保险数额。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第52条规定，“船舶污染事故的赔偿限额依照《中华人民共和国海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行。但是，船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的，赔偿限额依照中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行。”

《民事责任公约》规定的强制保险金额是与特定的责任限制数额挂钩的，就特定的船舶而言，其投保的金额是固定的。而燃油公约没有自己的特定责任限额，其限额是适用有关国际公约或国内法的。但其规定，在任何情况下，此限额都不超过《1976年责任限制公约》及其议定书规定的限额。

依据海事局《关于实施<2001年国际燃油污染损害民事责任公约>的通知》的规定，1000 总吨以上的中国籍国际航行和沿海运输船舶必须进行保险或取得其他财务保证。沿海运输船舶的保险金额不得低于《海商法》规定的有关船舶民事责任限额，国际航行船舶的保险金额根据所经营的航线和所到达缔约国的法律规定投保相应的保险，以保障不会因违反缔约国的法律规定而被拒绝进港或滞留，但最低不得低于《海商法》规定的有关船舶民事责任限额。

虽然我国《海商法》第11章的有关内容是参照《1976年责任限制公约》制定的，但我国至今未加入任何海事赔偿责任限制公约。因此，依据海事局的上述通知，相关船舶燃油污染责任限制分以下两种情况：

其一、300总吨以上从事国际航行的船舶，依据《海商法》第210条计算并确定赔偿限额；其二、超过20总吨不满300总吨从事国际运输的船舶以及1000总吨以上从事沿海运输的船舶，依据交通部《关于不满300总吨船舶以及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》计算赔偿限额。

２．油污损害责任险的数额。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条规定：“在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。船舶所有人投保船舶油污损害民事责任保险或者取得的财务担保的额度应当不低于《中华人民共和国海商法》、中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约规定的油污赔偿限额。”
    根据海事局上述的通知，可以明确的知道，取得了《油污证书》的船舶不需要再申请持有《燃油证书》。但是，凡未持有《油污证书》的船舶，无论是货油运输船舶还是非货油运输船舶都必须取得《燃油证书》才能从事经营运输。也就是说，对于1000总吨以上的2000吨以下的货油运输船舶也必须取得《燃油证书》。

在《燃油公约》实施之后，对于此类投保了油污损害责任险的2000吨以下的货油运输船舶是否也必须取得《燃油证书》？该证书会对油污险产生什么影响？这在实务中比较混乱。

据笔者了解，有的保险公司参照《燃油公约》有关责任限制的规定，把油污损害责任险的责任限额由原来经保险人与被保险协商确定的金额（往往由被保险人提出申请由保险人确定），直接就降到了《海商法》第11章海事赔偿责任限制的水平，这对于从事货油运输的船舶是远远不够的，风险非常的大。

因此，对于载运2000吨以下货油运输的船舶，只要是属于1000总吨以上的，就应当依据《燃油公约》的规定取得《燃油证书》，其保险金额应按照上述规定按两种情况来确定；同时这类船舶还应当投保油污损害责任险，其油污保险限额不能简单的就适用《燃油公约》，而依然应当坚持由保险人与被保险在保险合同中作出约定。

 

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