乡土中国漫谈之土地制度

按：中国的农村土地法律制度在实务操作中的混乱已是不争的事实，一户一宅、地随房走、宅基地房屋买卖和继承、农村房屋拆迁等诸多问题没有统一标准，京衡宁波所关于农村土地制度的一次研讨对一般老百姓乃至律师了解中国土地制度的历史和发展都有很重要的参考价值。

乡土中国漫谈之土地制度

                                        姚健洁 律师

《乡土中国》是著名社会学家费孝通老先生在上世纪40年代著述的一部研究中国基层传统社会农村的经典著作，它给我们打开了认识中国农村的一扇大门。中国农民世世代代附着于土地，生于斯，老于斯。“土”是农民的特性，土地是农村的根本。引用乡土中国这个名称，来畅谈中国的农村法律问题，让我觉得心怀尊重，又倍感亲切。

解放前，中国共产党带领农民和工人，从农村包围城市，最终夺取了政权。进了城的农民军，却更迷恋花花绿绿的城市，似乎遗忘了农村。有些农民干部甚至抛弃乡下的糟糠之妻，娶城里的姑娘。正所谓，打了一辈子的布尔乔亚，到头来还是喜欢布尔乔亚的姑娘。这是一个笑谈，也是一个严肃的问题。在城镇化和城市中心论思想的指引下，我们把更多的目光都集中在城市。改革开放从农村发源，但是农村却成为改革的遗忘角落和滞后区域。

农村改革的核心和根本问题就是土地制度。

由于土地的城乡二元体制，城市的土地属于国家所有（即全民所有），农村的土地一般属于是集体所有。84宪法第十条明确规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”如果严格按照《宪法》的规定解释，国有土地所有权和集体土地所有权并不存在权利等级，在所有权承载的占有、使用和处分的权利方面，两者是平等的，集体土地所有权应当具有完全的权利，包括处分权。然而，实际上，根据《土地管理法》等法律和国家规定，集体土地的所有权是不完全所有权，特别是集体对土地没有最终处分权，集体组织不可能自行决定开发、转让集体土地。集体在面对征收、征用和拆迁时，也没有言语权，只有服从的义务。下位法对《宪法》规定的集体土地所有权进行限制性规定是否有宪法的授权，是否符合宪法的规定。笔者没有看到类似的明确授权，下位法的规定有“违宪”的嫌疑。

正是种种捆绑在集体土地所有权身上的枷锁，事实上导致了这样一个结局：集体对土地所拥有的只是名义上的所有权，实质上是仍是土地使用权，土地的所有权仍然掌握在国家手里，并由各级人民政府代表行使。

对于农民来说，对土地的所有权从法律上更是没有的。但是，从人的自然权利而言，农民生存的根本就是土地，农民拥有土地所有权是其自然权利。由于我国是社会主义国家，实行的社会主义公有制，从而剥夺了农民对土地的所有权，取而代之是土地的使用权：包括土地承包经营权、宅基地使用权、自留地、自留山使用权。这是现阶段的一种社会制度安排，当下我们无法违抗，但历史又是如何。

回顾新中国的历史，农民土地使用权制度不是一开始就确定下来的。在新中国成立初期，大概在1949年至1956年间，我国实行的是完全的土地所有制，即农民对土地拥有所有权。主要体现在两部法律，一部是1950年6月28日实施的《土地改革法》，第1条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”第30条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。”另一部是1954年实施的《宪法》，第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。” 笔者认为，这个时期规定土地所有制符合中国共产党在旧民主主义革命和新民主主义革命时期对农民做出的承诺，即废除地主阶级封建剥削的土地所有制，没收地主土地分给农民，实现农民耕者有其田的理想。这也是中国共产党吸引农民参加革命的最重要的措施。1952年起开始建立的“初级社”就是以生产资料私有制为基础的农村生产合作经济组织。

到了1956年，社会主义改造基本完成，为了迫不及待的实现社会主义和共产主义理想，国家对农村土地所有制进行变革，将农村的土地收归集体所有，但仍然保留农民对宅基地和坟地的所有权。也就是说，除了你活着的时候和死的时候居住的地方，其他的都归集体所有了。这主要体现在1956年6月发布的《高级农业生产合作社示范章程》。该章程第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。” 第16条规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”

从1958年5月开始，中国共产党在全国范围内开展的极“左”路线的运动，史称“大跃进”运动。而与此同时，农村也轰轰烈烈的开展“人民公社”运动。1958年8月，中央政治局扩大会议正式通过了《关于建立农村人民公社问题的决议。1961年3月制定并在次年6月修正的《农村人民公社工作条例》（即“六十条”），明确了农村土地所有权归集体所有，社员只享有使用权。

1963年3月20日，中共中央又下达的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步把宅基地也收归集体所有，农村只有使用权。至此，我国，再也没有私有的土地了。

值得一提的是，在人民公社初期，甚至强制性的办公共食堂，不允许自留地、自留山和农村零星副业的存在，连农民自己做饭的权利都剥夺了。实际上“大炼钢铁”已经把农民的铁锅等炊具都没收了，想要做饭也难，要做饭只能使用陶器等原始社会时期使用的器具。人民公社化的错误，直接导致“三年自然灾害”的恶化。

改革开放后，国家打破了人民公社制度，回归家庭，实行了土地家庭联产承包责任制，给予农民更多了自主生产经营的权利，但是没有改变农村土地集体所有，农民只有使用权的状况。

让人遗憾的是，改革开放让土地城乡二元制贯彻的更为彻底。1999年1月，《土地管理法》修订之后，农村的土地彻底与城市土地分割开来，城镇居民不可能再申请集体土地了，农村土地和城市土地的唯一联通渠道就是征收。之后，国家对小产权房、城镇居民购买农村房屋、宅基地的限制等政策或许有利于国家的土地管控，但是，客观上也导致了农村越来越隔绝于发展中的中国社会。城乡贫富差距和农业生产无利可图的现实让农民离开了土地，而征收土地的不合理、不规范让农村、农民和农地都成了待宰的羔羊，甚至很多农民期盼被宰，这是当下农民的悲哀。

农村最大的财富是土地，农村发展进步的根本在于农村土地的生产、开发、利用和流转，而这种生产、开发、利用和流转不是现在这种国家垄断、少数人（开发商、地方政府等）得益的模式，而应该把着眼点和最大利益归于广大农村和农民。

欣喜的是，我们看到了中央对农村问题的重视，看到了中央也在致力于实现城乡一体化。王轶教授指出，“中国要真正的实现城乡一体化，有一个根本标志，农民哪一天在中国不是确定的身份而是一种职业选择的时候，那就是中国实现城乡一体化的时候。如何让农民在中国不再是一个确定的身份而是一种职业的选择？我们在进行户口登记的时候不再分城市居民和农村居民，这不能从根本上解决问题。只有让土地承包经营权，宅基地使用权都能够作为市场的要素，进入土地交易的市场自由的进行流转，才能够实现这样的目标。”

笔者要说的是，在土地国家和集体所有制不能变革的情况下，让集体自主完全的行使土地所有权，让广大农民自主完全的行使土地使用权，这是未来发展的必由之路。

小孩子总要学会自己走路的，况且农民不是小孩子。